長期以來，我國石油行業的中上游環節基本處于中央政府計劃管理的經濟體制下。改革開放以后，盡管下游的流通領域的管理體制發生了很大變化，但是在中上游的管理體制中保留著很多控制性或者說壟斷性的因素，使得今天的石油行業仍然存在著一系列與市場經濟發展不相適應的問題。尤其是近年來在國際油價持續上漲、國內石油供應不時地產生結構性和地區性緊張的情況下，全社會都在思考石油行業的改革問題。
一、我國石油行業管理體制現狀
1.石油勘探開采業
我國2006年是世界第五大石油生產國，原油產量為1.84億噸。
目前我國石油探礦權和采礦權實行許可證授予制度。國務院批準中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國海洋石油總公司和陜西延長石油(集團)有限責任公司(延長油礦管理局)分別享有陸上和海上石油勘查、開采的專營權。發放方式為行政審批制，審批機構是國土資源部。
我國目前的探礦權使用費是每年100元/平方千米，以勘查年度計算，按區塊面積逐年繳納，最高不超過500元/平方千米。采礦許可證有效期大型企業可達30年，小型企業為10年。采礦權有償取得，每平方千米1000元(根據各種規定，以上費用常常被減免)。
按照《中華人民共和國資源稅暫行條例》的規定，原油資源稅稅額標準是8～30元/噸，2005年7月提高到14～30元/噸。
鑒于原油市場價格大幅度上漲，國家自2006年3月開始征收石油特別收益金。這是國家對石油開采企業銷售國產原油因價格超過40美元/桶以上所獲得的超額收入征收的費用。按照5級超額累進從價定率計征，最高征收比例為40%。
據悉，在2004年底全國石油天然氣探礦權登記面積中，中國石油天然氣集團公司占41%，中國石油化工集團公司占23.5%，中國海洋石油總公司占31.7%，陜西延長油礦占2.4%，中聯煤層氣公司占0.9%，其他占0.4%。在采礦權登記面積中，中國石油天然氣集團公司占82.4%，中國石油化工集團公司占12%，中國海洋石油總公司占4.5%，陜西延長油礦占0.6%，其他占0.6%。
根據國土資源部公布的數字，全國陸海總的沉積盆地面積是550萬～600萬平方千米，目前已被三大石油公司登記了435萬平方千米，余下的大都是不被看好的區塊。
國土資源部在對2003年國內石油天然氣(含煤層氣)勘查開采許可證進行年檢時發現，在提交的875個勘查年檢項目中，沒有完成最低勘查投入的項目高達480個，占實際參檢勘查項目的55%。
由于我國石油勘探權、開采權的發放缺乏競爭性，取得許可證的成本很低，長期以來各種稅費偏低，造成石油資源配置效益不高，并形成了“跑馬圈地”、占而不勘的現象。
目前國內石油上游市場的參與主體主要有：三大石油公司(中國石油集團、中國石化集團和中國海油)，經國務院同意可以從事油氣勘探開發的輔助企業，三大石油公司與地方協議形成的以及這些大石油公司內部衍生的約100家小型石油公司。
從以上情況可以看出，在我國的石油上游領域里，三大國有企業構成市場絕對主體，現有的近百家小石油公司既無勘查資質，也無采礦權，只能有償借用三大石油公司的資質，從而造成了石油上游領域市場化程度偏低。
2.石油煉制業
我國是世界第二大石油消費國，石油一次加工能力超過3億噸/年，2006年汽油、煤油、柴油產量合計1.78億噸。
在我國石油行業中，只有中國石油和中國石化兩大石油集團公司被授予石油上下游、內外貿、產銷一體化經營資格。
由于石油生產、儲運和銷售一直由中央計劃配置，我國煉油工業的發展受到國家的嚴格控制。中國石油和中國石化兩大公司擁有80%以上的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉廠全部歸兩大公司所有。2006年我國進口原油1.45億噸，全部進入兩大公司所屬煉廠進行加工。
目前，我國對石油煉制業的管理依據是1999年國務院辦公廳38號文件《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》以及2006年3月國家發改委公布的《煉油工業中長期發展專項規劃》。以上文件強調國家對原油一次加工能力的調控，并以嚴格控制國產及進口原油的分配計劃和實行成品油集中批發為基本管理手段：凡未經國家批準的煉廠一律不配置原油，對國家核準的地方煉廠限制性地供應原油，嚴格禁止以進口燃料油或瀝青加工的名義生產成品油；對兩大公司煉廠鼓勵加工進口原油；國內各煉油廠生產的成品油(汽油、煤油、柴油，下同)要全部交由中國石油集團、中國石化集團的批發企業經營，各煉油廠一律不得自銷。《煉油工業中長期發展專項規劃》中規定：新建煉油項目單線規模原則上要達到年產800萬噸級以上；中外合資煉油項目，外方必須擁有先進技術或原料供應能力，中方股東對合資項目相對控股。
經過清理整頓，2000年前后，經國家核準保留的兩大公司以外的加工能力為100萬噸/年以下的小煉廠共有63家，國家為其配置少量國產原油。由于油價上漲、國內成品油結構性供應緊張、國家調控力度有限、煉廠利潤增加等原因，2002年以后，各地(主要是沿海地區)以進口燃料油或瀝青加工的名義生產成品油的小煉廠(包括國家石油公司所屬)如雨后春筍般出現，原經國家核準保留的小煉廠也紛紛擴大一次加工能力。據不完全統計，此類煉廠有上百家，全部加工能力超過8000萬噸/年。這些由地方政府私自批準新建或擴建的小煉廠大都使用進口燃料油生產非標準成品油供工業燃燒和農業機械使用，以彌補市場上此類產品的缺口。由于燃料油進口取消配額且管理較為寬松，具有燃料油進口經營資質的企業較多，煉廠以進口燃料油為原料加工成品油這一獨有的中國特色已使我國成為世界最大的燃料油進口國，最多時年進口量近3000萬噸。
雖然根據前述38號文的規定，所有煉廠生產的成品油要全部交由兩大石油集團的批發企業經營，各煉廠一律不得自銷，但是，由于這些小煉廠的生產原料非國家分配，所以其成品油產品全部自行流入市場，且不受國家控制，估計數量有數千萬噸之多。
3.石油進出口貿易管理
2006年我國原油表觀消費量3.23億噸，進口量1.45億噸，出口量634萬噸，進口依存度43%；汽、煤、柴油消費量1.8億噸，進口620萬噸，出口量800萬噸；燃料油消費量4800萬噸，進口量2800萬噸，出口量256萬噸，進口依存度53%。據保守估計，到2020年，我國對原油的需求量將達到4.5億噸，對外依存度將超過60%。
長期以來，國家對原油和成品油的進口實行國營貿易管理，由政府進行總量調控，統一安排進口量。同時允許非國營貿易企業從事少量進口。
(1)原油
原油進口國營貿易實行自動進口許可管理，進口關稅為零。
原油進口國營貿易企業共有四家，分別是中國中化集團公司、中國聯合石油有限責任公司、中國國際石油化工聯合有限責任公司、珠海振戎公司。
原油非國營貿易進口允許量每年增加15%，2007年為1668萬噸。申請原油非國營貿易進口允許量的企業，其硬件條件是擁有不低于5萬噸的原油碼頭和庫容不低于20萬立方米的原油儲罐。2002-2005年，商務部共公布了4批19家原油非國營貿易進口經營備案企業，其中5家為以上國營貿易企業的子公司，7家為民營企業，其余為其他國營企業。
按照商務部的規定，所有進口原油必須交由兩大公司煉廠加工，進口時需持有兩大公司排產證明方可入關。兩大公司以外的原油進口經營企業往往因此貽誤商機，只好將進口許可證以逐年下降的低價賣給兩大公司或者干脆作廢。
(2)成品油
從2004年1月1日起，我國成品油進口國營貿易取消配額，實行自動進口許可管理。
成品油進口國營貿易企業與原油相同，另外還有65家燃料油國營貿易企業。
在成品油的進口經營中，非國營貿易的進口數量每年遞增15%，2007年達到926萬噸(包括燃料油)。申請成品油非國營貿易進口允許量的企業，其硬件條件是擁有不低于1萬噸的成品油進口碼頭和庫容不低于5萬立方米的成品油儲罐。
至2006年底，商務部共公布了7批近70家成品油非國營貿易進口經營備案企業，但僅限于進口燃料油。因此，我國所有成品油進口業務實際上均由國營貿易企業完成。
此外，在2006年獲得批準的名單中出現數家山東地方煉廠。這導致市場猜測，可能表明國家開始鼓勵這些煉廠加工進口燃料油。
4.成品油流通領域
成品油流通包括石油倉儲、原油和成品油批發、成品油零售等環節，是石油產業鏈中最具競爭性的領域。
按照加入WTO時的承諾，我國“入世”三年后放開石油零售市場、五年后放開石油批發市場。
(1)原油銷售與倉儲
長期以來，我國原油資源由國家統一配置，進口原油須交中國石油和中國石化兩大集團煉廠煉制。由于原油不能在社會上流通，我國從未形成過原油市場。
在加入WTO五周年即將到來之際，商務部于2006年12月4日決定頒布我國歷史上的首個《原油市場管理辦法》。該辦法的主要規定是：國家對原油經營活動實行許可制度；申請原油銷售資格的企業須是經國務院批準取得《石油采礦許可證》并有實際產量的原油開采企業或年進口量在50萬噸以上的進口企業，或與以上企業簽訂1年以上的與經營規模相適應的原油供應協議；擁有庫容不低于20萬立方米的原油油庫。申請原油倉儲資格的企業擁有庫容不低于50萬立方米的原油油庫和不低于5萬噸的原油水運碼頭。
由于歷史的原因，我國有《石油采礦許可證》的企業只有4家，年進口50萬噸以上原油的企業也屈指可數(僅限于數家國營大型企業)。除了這些企業以外，其他企業都不具備大型原油倉儲的條件。因此，2007年1月1日開始實施的《原油市場管理辦法》未在市場上引起較多反響。
《原油市場管理辦法》未涉及原油的銷售去向，對于是否取消國家配置計劃、進口原油是否仍須銷往兩大公司煉廠等敏感問題，目前尚無定論。
(2)成品油批發與零售
1998年，我國石油石化行業實施重組，同時也開始對石油流通體制進行改革，以提高國家的控制度。國家嚴格控制新增煉油能力，按照規定，地方煉廠生產的成品油一律交由兩大集團銷售；成品油由中國石油、中國石化兩大集團集中批發(嚴格限制獨立批發商進入該市場)。2001年政府規定，新建加油站必須由兩大集團全資或控股建設。至此，社會石油企業的生存空間急劇減少。
截至2006年11月底，我國共有成品油批發企業2500家，加油站8萬多家，其中社會批發企業占33.4%，社會加油站占56.3%。盡管社會零售企業數量多、分布區域廣，但是其成品油銷售所占的市場份額低于30%。
1)關于成品油批發。2007年1月1日開始實施的《成品油市場管理辦法》(簡稱“新辦法”)規定：國家對成品油經營實行許可制度；申請成品油批發經營資格的首要條件是原油一次加工能力100萬噸以上、符合國家產品質量標準的汽油和柴油年生產量在50萬噸以上的煉油企業，或者具有成品油進口經營資格的進口企業，或者與具有成品油批發經營資格且成品油年經營量在20萬噸以上的企業簽訂1年以上的與其經營規模相適應的成品油供油協議，或者與成品油年進口量在10萬噸以上的進口企業簽訂1年以上的與其經營規模相適應的成品油供油協議；其次要求擁有庫容不低于1萬立方米的成品油油庫，并擁有接卸成品油的輸送管道或鐵路專用線或公路運輸車輛或1萬噸以上的成品油水運碼頭等設施。
“新辦法”的出臺，使得所有符合規定的煉油廠和具備條件的其他企業均可申請成品油批發資質。至此，長期以來一直執行的國辦發(1999)38號文件關于地方煉廠生產的成品油一律交由兩大集團銷售以及成品油由中國石油、中國石化兩大集團集中批發的規定自行取消，這一舉措受到業界的普遍歡迎。
但是，與過去相比，成品油批發企業資質的門檻有較大提高：企業注冊資金由500萬元提高到3000萬元，要求擁有的成品油油庫從4000立方米提高到1萬立方米等。大量的小型批發企業以及因過去審查不嚴而獲取批發資質的其他公司將有可能被拒之門外。
2)關于成品油零售。成品油零售對于石油加工企業的生存與發展至關重要。2001-2003年，國務院曾連續三年頒布整頓成品油市場的文件，要求嚴格市場準入，規范審批管理，打擊各種違規建設和違規經營行為，促進石油行業的健康發展。
按照我國將于加入WTO三年后放開成品油零售市場的承諾，商務部曾于2004年12月頒發了《成品油市場管理暫行辦法》。與兩年前的這個暫行辦法相比，“新辦法”規定：申請成品油零售經營資格的企業，應當與具有成品油批發經營資格的企業簽訂三年以上的與其經營規模相適應的成品油供油協議；同一外國投資者在中國境內從事成品油零售經營超過30座及以上加油站的，銷售來自多個供應商的不同種類和品牌的成品油的，不允許外方控股。
5.石油價格的管理
由于長期實行計劃經濟管理，我國石油行業基本上由兩大國有石油公司控制，留給其他參與者的空間有限。因為形成了石油供應的壟斷，為了調控國有大公司的行為，國家對石油產品價格進行限制性規定，以維護消費者和社會經濟的整體利益。
我國現行的石油定價依據是1998年6月發布并實施的《原油成品油價格改革方案》和2001年10月發布并執行的《國家計委關于完善石油價格接軌辦法及調整成品油價格的通知》。
根據以上規定，原油價格由購銷雙方按國內陸上原油運達煉廠的成本與進口原油到廠成本基本相當的原則協商確定。因此，我國原油價格已于1998年與國際市場接軌。
汽油、柴油零售價實行政府指導價。國家發改委以紐約、鹿特丹、新加坡三地市場一個月前成交價格的加權平均價作為定價依據。如果三地加權平均價格的波動超過“一定幅度”時，發改委就會按汽油、柴油進口到岸完稅成本相應調整國內汽、柴油零售中準價。中國石油和中國石化兩大集團以此中準價為基礎，在上下8%的幅度內制定具體價格。
2003年下半年以來，國際石油價格不斷上升，我國已逐漸偏離以上成品油定價機制，轉而根據國家整體經濟發展情況、社會對油價的承受能力等綜合因素，不定期、小幅度地調整成品油價格，使得國內油價與國際市場差距越來越大。由于原油定價方式一直未變，國家財政2005年和2006年連續兩年對加工進口原油較多的中國石化集團進行巨額補貼。
在此情況下，國家發改委正在嘗試一種與原油成本掛鉤的成品油定價方式。理想的狀況是原油成本保持在18～50美元/桶的合理區間內。在這樣的成本下，國內煉廠能獲得一定的利潤，同時該利潤低于國外煉廠的利潤，國內市場不會受到市場開放后進口石油的沖擊。這種原油成本法是高油價時代的產物，但是，其中的問題之一是，在保證了兩大公司煉油利潤的同時，可能損害了消費者的利益；問題之二是，從技術層面上說，精確地計算各種進口原油的真實成本難度較大。另外，更為困難的是，沒有人知道國際市場石油價格將在什么時候下降到以及能在多長時間內保持在50美元/桶以下。假設出現了原油價格進入長時間的低迷時期，這種定價方式就不適用了。二、我國石油行業的市場化任重道遠
根據以上國家石油產業鏈各環節的管理辦法的解析，可以得出這樣的結論：我國目前仍處于國家對石油行業相對集中管理的階段。
石油消費市場化和石油供應壟斷化已成為當前我國石油市場中的主要矛盾。用戶方受制于供應壟斷方，形成了供需雙方市場地位嚴重不對等的局面。
我國石油行業的市場化改革和開放迫在眉睫，其目標應當是繼續堅持市場化方向，逐步開放上下游市場，引入競爭，最終實現“市場主體多元化，石油來源多樣化”。這不僅是市場經濟和WTO規則的基本要求，也與我國石油進口量快速增長的現狀相適應，更是推動我國石油行業健康、穩定、快速發展的必然選擇。
1.政府應轉變職能
石油行業是我國實行計劃經濟時間最長的行業之一，其市場化的任務十分艱巨。首先應該實現政府職能的轉變，政府要從以行政管理為主轉向用符合市場經濟要求的手段監管石油產業及其市場。
一方面要引入競爭，把嚴格的進入審批制改革改為以資質管理為中心的進入管理體制。另一方面要建立規范的市場競爭秩序，加強市場監管。制定有關促進競爭和反壟斷的政策法規，利用法規來限制壟斷和不正當競爭行為，維護市場的公平競爭。
目前我國石油行業面臨著健全監管部門和完善法律法規的雙重任務。市場化進程不僅僅是放開，更多的是組織和建設，是制度和法律的完善過程。石油經濟市場化，必須要逐步建立、健全石油法律法規體系，即建立石油行業在市場準入、市場交易、資源管理、行業監管、限制壟斷以及有效競爭等方面的法律法規。
2.制定非歧視性的市場準入政策
市場主體多元化應是我國石油管理體制改革的首要目標。引入競爭的關鍵是對多元化的投資主體要有非歧視性的、足夠透明的進入標準。由于石油資源的有限性，可以在上中下游領域適當限制準入數量，但要充分競爭，按照市場條件優化選擇參與者。政府的職能是制定規則、監督與檢查。市場主體的成長壯大不是政府選擇的產物，應該是市場競爭的結果。
因此，在石油上中下游的各個領域都需要有公平、透明的石油市場準入標準，讓企業在競爭中發展，優勝劣汰，以維護公平有序的市場競爭秩序。
3.石油來源多樣化
增加石油市場參與主體的關鍵是市場中供應的多樣化。否則，即使放開零售與批發市場，兩大集團之外的包括外商在內的經營企業仍將處于無米之炊的境地。
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首先，應平等對待符合規定的地方煉廠，從正規渠道保證其原油的正常供應，同時也便于政府從源頭對石油市場進行管理。這些煉廠生產的成品油也應納入國家的銷售管理渠道。
其次，鐵路、交通、民航、農業、林業、兵團等成品油大型專項用戶具有完善的供油網絡和設施，一直從兩大集團獲取石油資源。雖然國家規定其不得對社會經營，但這些用戶與外部市場有著千絲萬縷的聯系，當外部市場出現資源緊張或供過于求時，這一“隱性市場”就會對全國市場產生影響。因此，應允許各石油專項用戶組建獨立的石油銷售公司負責系統內成品油的供應，并享有成品油進出口權。授予這些國家較易監控的國營企業以采購自主權，可以為進一步推進成品油市場化進程摸索經驗。
第三，煉油企業的投資門檻較高，因此，讓更多的大型國有企業參與煉油與銷售環節，對保障國家的能源供應安全具有重要的戰略意義。要進入煉油領域，必須要有相應的營銷體系做配套。中國海洋石油總公司、中國中化集團公司、中國化工集團公司等具備發展條件的大型國有石油化工企業至今尚不能進入國內石油批發領域，或者尚未參與石油煉制業，也是當前石油管理體制中的不正常現象。
4.市場開放的關鍵是石油進口權的逐步放開
政府應逐步放開對社會石油經營企業的進口控制，并可在非國營貿易進口配額方面進行嘗試，加強相關政策的研究和落實以推動建立健康、公平的石油進口市場秩序。
應該取消“原油非國營貿易配額只能用于中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司煉廠加工，不得供應地方小煉廠”的規定，使地方煉廠具有平等的地位。在兩大公司大量進口原油的同時，給予地方煉廠原油進口權或使用權(可暫時先使用非國營貿易配額)，并應逐漸增加這些企業的原油進口數量。
社會石油經營單位中的一部分企業有著長期經營進口成品油(主要是燃料油)的經驗，有其固定的渠道和市場，由于缺少進口經營權和進口配額，其發展受到很大限制。應當考慮逐漸授予這些企業除燃料油以外的石油進口經營權和進口允許量。
根據目前國情，不宜貿然完全放開石油進口權。但是遵循對WTO的承諾，遵守“公開、公平、公正和透明的原則”，應該執行一些得到相關企業和利益各方認可的程序，以保證進口權發放的平等和公正，并將其置于社會監督之下。
5.石油價格市場化的前提是破除壟斷
我國成品油價格機制改革，首先應按照與國際市場接軌的原則和方向，建立既反映國際市場石油價格變化，又考慮國內市場供求、生產成本和社會各方面承受能力等因素的石油價格形成機制。其次，要建立石油企業內部上下游合理的利益調節機制、相關行業的價格聯動機制、對農業等部分弱勢群體和公益性行業適當補助的機制以及石油企業因油價上漲帶來超額收益的財政調節機制。
目前，我國成品油價格不能市場化的根本原因在于，沒有形成開放的石油市場體系，沒有足夠的市場參與者。在這種狀況下，國家控制價格也許是目前最好的選擇。只有解決了市場主體多元化的問題，在競爭機制下，合理的價格機制才能自然形成。因此我國石油價格市場化要隨著石油市場的開放、石油價格監管體系的相對完善來逐步推進。屆時，政府的價格管理職能才能由直接制定價格向協調、監督的職能轉變，才能靈活地利用稅收、利率、儲備等經濟手段間接調控市場價格，并影響石油企業的定價政策。
