復盤國家油氣管網改革：從啟幕到運營

成立10個月后，備受關注的國家管網公司終于迎來正式運營時刻。 9月30日上午，油氣管網資產交割暨運營交接簽字儀式在北京舉行。這意味著國家管網公司主要資產交割的完成和獨立運營的開始，也標志著中國油氣管網運營機制市場化改革取得重大進展。 根據約定，國家管網公司與中國石油、中國石化、中國海油、中國誠通、中國國新、社保基金會、中保投基金、中投國際、絲路基金共同簽署的資產交易和增資擴股協議，將于9月30日24時正式生效。從10月1日起，國家管網公司將全面接管原分屬于三大石油公司的相關油氣管道基礎設施資產（業務）及人員，并將對全國主要油氣管道基礎設施進行統一調配、統一運營和統一管理。 獨立運營后的國家管網公司，需要逐漸完善其企業運行機制。與此同時，國家行業主管部門也在對油氣管網獨立之后的運營機制、管輸價格等課題進行研究。市場多方期待，國家管網公司能夠盡快推進油氣管網對市場主體公平開放，并推動管輸價格的下降。 啟幕 2017年5月，中共中央 國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），這被視為新一輪油氣體制改革開啟的重要節點。 《若干意見》對油氣體制改革部署了八大方面的重點任務，其中提到的一大重點改革任務為，“改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力”。《若干意見》要求，“分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。” 事實上，頂層設計層面關于推進油氣管網運營機制改革的時間可以追溯到更早。 2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）正式發布。《決定》提出，“國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。” 更早一些，國務院發展研究中心向社會公開該機構為十八屆三中全會提交的“383”改革總體方案。“383”方案提出，“將石油天然氣管網業務從上中下一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若干家油氣管網公司，并建立對油氣管網的政府監管制度。” 這是官方機構首次正式提出推進管網獨立。此后，有關管網獨立的消息頻繁出現在媒體報道中。 檢索公開信息發現，2015-2016年有關油氣管網獨立的呼聲日漸增大。彼時，國家油氣體制改革的相關工作剛剛啟動。“2015年3月，電力體制改革9號文下發之后，主管部門就開始了油氣體制改革的相關研討工作。”有知情人士透露。 實際上，業內呼吁油氣管道獨立已久。 有管道儲運專家透露，早在2010年前后，由于管道打孔盜油現象猖獗，為了更好推動對管道建設和安全問題的重視，中石油、中石化等有關管道儲運專家曾在不同的場合呼吁組建專門的國家管道公司，并由相關全國人大代表形成議案上報國家。 2013年11月22日，青島輸油管道發生爆炸，這一事件再次成為油氣管道儲運人士急切呼吁管道獨立的關鍵事件。“將管道從石油公司中獨立出來，管道的安全問題才能受到更多重視。”一位管道儲運專家表示。 除了管道儲運界的呼吁，伴隨天然氣行業的快速發展，社會對于管道第三方公平準入、管道獨立的呼聲也日漸高漲起來。 據了解，首個國家級煤制天然氣示范項目—大唐國際克什克騰旗煤制天然氣項目在投運外輸過程中，就遭遇了中石油與北京市簽訂的排他性供氣協議的障礙。經過多方協商，該煤制氣項目外輸路徑更改為，在北京地界上由中石油總買總賣進入北京。而遭遇外輸困境的不僅僅是煤制氣項目，還有部分資源型省份的煤層氣開發及頁巖氣外輸問題。 此外，2013-2014年冬春爆發的“氣荒”，加大了各地對管道獨立的呼吁。在多種因素的作用下，國家開始著手建立關于天然氣管道等基礎設施向第三方公平開放的政策。 2014年2月，國家能源局正式印發《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》。此后，主管部門先后出臺了《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》、《關于做好油氣監管相關信息報送工作的通知》、《關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》等一系列文件。而后在2019年5月，國家發改委印發《油氣管網設施公平開放監管辦法》。盡管配套文件下發不少，但是油氣管網的第三方開放收效甚微。 來自中央與地方政府對于降低用能成本的迫切需求，成為這一輪油氣管網獨立的重要背景。中國國際經濟交流中心特約研究員范必在《中國能源市場化改革》一書中提到，“近年來，我國電力嚴重供大于求，全球油氣價格斷崖式下跌，但我國工商業企業并未分享到其中的紅利，用能成本依然很高。” 針對石油公司缺乏市場化服務意識、缺少管網公平接入等問題，不少不少業內人士將破解辦法指向管道產權獨立。經過反復研討和論證，關于組建國家管道公司的意見，于2017年2月首次出現在國務院相關文件中。 2017年2月28日，國務院發布《關于印發“十三五”現代化綜合交通運輸體系發展規劃》。該規劃明確提出，“加快油氣管網運營體制改革，推動油氣企業管網業務獨立，組建國有資本控股、投資主體多元的油氣管道公司和全國油氣運輸調度中心，實現網運分離。” 至此，關于油氣管網獨立的大方向已定，即組建國有資本控股、投資主體多元的油氣管道公司。但對于如何組建國家管道公司、組建怎么樣的國家管道公司并未達成共識。 延緩 就在主管部門研究如何如何推進油氣管道獨立的過程中，大范圍的“氣荒”在2017年冬季出現。 這一輪“氣荒”的出現，將天然氣管網等基礎設施互聯互通欠缺、儲氣能力不足等短板暴露出來。“保供”與“改革”成為能源主管部門同時推進的兩大重點任務，而后在2018年，“保供”工作甚至一度排在“改革”之前。 2018年2月發改委下發《關于加快推進2018年天然氣基礎設施互聯互通重點工程有關事項的通知》。2018年4月27日，國家發改委、國家能源局出臺《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》，從政策層面明確了儲氣責任劃分與儲氣能力指標。 圍繞互聯互通與儲氣設施的建設，國家主管部門開始展開高頻率的督促與調研工作。2018年9月28日，國家發改委較往年更早開啟天然氣保供、產供儲銷體系建設及北方清潔采暖部署工作。 與此同時，為了防范“氣荒”再次發生，原本計劃于2018年年底掛牌成立國家油氣管網公司計劃，被推遲到2019年6月30日。有業內人士分析認為，“如果沒有氣荒，也許管網獨立的能夠更為順利一些。” “氣荒”的發生，一度使得業內對于是否該推進油氣管網獨立討論熱度再起。一部分業內人士認為，即使組建了獨立的管網公司，還是無法解決天然氣供應不足問題。不過，也有很大一部分人士認為，“氣荒”在一定程度上加強了國家對改革油氣管網運營機制的決心。 2018年，各地為保障天然氣供應，進京要“氣”頻繁。與此同時，國內天然氣非居民氣價與調峰氣價漲幅也再創新高。在國家大力加強天然氣產供儲銷全產業鏈的體系建設的背景下，2018年冬季天然氣保供得以平穩度過。 而后在2019年開年不久，中央全面深化改革委員會第七次會議正式審議通過了《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。《實施意見》提出，“組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩定供應。” 至此，管網獨立邁出關鍵一步——組建國家油氣管網公司。 落地 成立國家管網公司的目標與方向已明確，但對于到底是組建一家還是多家管道公司的問題，一度被擺在討論桌上。 支持組建多家管網公司的專家認為，只有多家公司共存與競爭，才能進行管輸成本和運營效率的比較，從而有利于降低油氣產品的價格。 《實施意見》下發半年之后，2019年12月9日，國家石油天然氣管網集團有限公司在北京掛牌成立，組建一家全國性的油氣管網公司的方案最終落地。 有業內人士透露，國家管網公司在組建過程中廣泛聽取了業內專家、企業及各地方政府的意見，充分考慮了各方的利益訴求，落地方案是一個在多條件約束下“最好”“最可行”的結果。 盡管國家管網公司已經掛牌，但具體劃轉資產、組建形式、股東結構等核心問題卻遲遲未能確定。“先掛牌，后整合”成為此輪油氣管網公司組建的鮮明特點。 國家管網公司掛牌成立后，從三大石油公司抽調而來組成的國家管網公司籌備組成為油氣管網資產整合的主力。 經過7個余月關于資產整合等方面具體工作的磋商，今年7月23日，中石油和中石化先后發布資產出售和對外投資公告。 eo整理了相關的公告內容，中石油涉及交易的歸屬于中石油母公司的凈資產2228.8億元，評估值為2687億元，溢價率為20.6%。中石油獲得國家管網公司29.9%股權及國家管網公司支付的1192億元現金。 中石油具體的剝離交易資產包括主要油氣管道、部分儲氣庫、LNG接收站、鋪底油氣以及相關公司股權。 中石化涉及交易的資產總額則為1524.5億元，凈資產資產達到888.5億元，全部資產的評估值為1226.5億元。資產交易后，中石化及其控股公司獲得國家管網集團合計14%的股比和526.54億元現金。 中石化涉及出售交易的資產包括4大方面：中石化轉讓的相關公司股權、中石化天然氣公司轉讓的相關公司股權、中石化冠德公司轉讓的中石化榆濟公司100%股權、中石化銷售公司轉讓的所屬成品油管道等資產。（詳見：清單來了，中石油、中石化這些資產將劃入國家管網公司） 不過，中海油的相關劃轉資產一直未對外披露。近期，國家管網公司的一份文件顯示，中海油管理的中海油天津液化天然氣有限責任公司、中海石油深圳天然氣有限公司、中海油廣西防城港天然氣有限責任公司、中海油粵東液化天然氣有限責任公司、中海石油海南天然氣有限公司、中海油南山（山東）天然氣有限公司、中海油福建漳州天然氣有限責任公司、中海油華北天然氣管道有限公司、中海閩投（福建）天然氣管道有限公司、海南海控長輸天然氣管網有限公司、中海油（福建）應急維修有限責任公司、防城港東灣港油碼頭有限公司等由中海油管理的13家單位的相關股權和資產將納入國家管網公司，此外中海油參股的省級天然氣管網股權也將一并納入國家管網公司。 中石油、中石化披露的信息顯示，中海石油氣電集團以145億元的資產出資獲得國家管網公司2.9%的股權，相關的支付現金并未公布。而陜京管道、中石油的大連接收站等部分資產，仍待時間推進劃轉交易。 9月28日，中石油股份公司召開了臨時股東大會，審議通過《關于公司管道重組交易的議案》。同日，中石化股份公司召開股東大會，審議通過《關于出售油氣管道及相關資產的議案》。至此，主要油氣管道資產的劃轉手續和程序基本履行完畢。 運行 2020年10月1日，國家石油天然氣管網公司將正式獨立運營。1個月后，北方冬季采暖即將開始，天然氣迎峰度冬“保供”工作將全面開始。“保供”成為主要油氣管網資產劃轉之后，國家管網公司需要面臨的首要任務。 國家管網公司董事長張偉在油氣管網資產交割暨運營交接簽字儀式上表示，“國家管網集團從10月1日正式投入生產運營，將對全國主要油氣管道基礎設施進行統一調配、統一運營、統一管理，必將進一步推動‘X+1+X’油氣市場化運營機制的形成，為保障國家能源安全和提高能源利用效率作出新的貢獻。” 受訪的多位業內人士表示，盡管預期今年氣溫偏低，但今年冬季天然氣資源供應寬松。總體而言，國家管網公司首次作為獨立的市場主體參與保供難度并不大。 與此同時，市場期待國家管網公司獨立運行之后的相關運營管理機制能夠盡快落地，特別是何時敲定第三方公平準入和管輸價格機制。 公開信息顯示，當前政府主管部門正在就管網獨立后的管網運營機制進行總體設計。今年7月，國家能源局法制和體制改革司公示了2020年度課題研究承擔單位評審結果。北京大學能源研究院、國家石油天然氣管網集團有限公司生產經營本部、浙江能源天然氣集團有限公司，中國投資協會、中國城市燃氣協會、中國石油北京油氣調控中心、中國石油大學（北京）聯合承擔了《我國油氣管網調度和運營機制研究》的課題；中國石油企業協會，中國石油天然氣股份有限公司規劃總院，重慶石油天然氣交易中心有限公司、重慶能源大數據中心有限公司則聯合承擔了《管道獨立后天然氣管容分配機制研究》的課題。 有業內人士透露，國家將出臺油氣管網調度辦法以明確各主體之間的調度責任邊界。不久前，9月1日，浙江省發改委印發全國首個省級天然氣管網調度管理辦法。 此外，新的油氣管輸價格管理辦法也是今年國家政府主管部門的重點研究工作之一。 而在新的價格管理辦法出臺之前，現行的管輸價格等機制仍將延續。 對于國家管網公司而言，目前最現實的就是做好第四季的工作。在9月30日上午國家管網公司召開的接管運營視頻會上，張偉要求，“要堅持穩中求進工作總基調，穩扎穩打、以穩求進，以更高的標準、更嚴的要求、更實的舉措，全力以赴抓好四季度工作，確保實現生產經營秩序穩定，確保安全生產形勢穩定，確保冬季油氣市場供應穩定，確保員工隊伍穩定，確保企業和諧穩定，確保輿論環境穩定。”